Закон «о выборах»


Закон об основных гарантиях избирательных прав, который усложняет условия регистрации кандидатов и партий на выборах

Заключение общественного совета

Федеральный закон от 05.05.2014 N 95-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"».

Закон ввел фильтр на этапе регистрации кандидатов, запретив кандидатам, представляющим непарламентские партии, баллотироваться на региональные выборы без сбора подписей избирателей. Исключение составляют партии, преодолевшие трехпроцентный барьер на федеральных выборах или на выборах в законодательное собрание соответствующего региона. Остальным кандидатам, в том числе и самовыдвиженцам, для регистрации необходимо собрать 3% подписей избирателей, зарегистрированных в данном округе.

Вывод

Закон вводит барьер при регистрации кандидатов на выборы в региональные парламенты от новых политических партий или партий, не получивших достаточной поддержки на предыдущих выборах, а также для самовыдвиженцев. Закон существенно усложняет доступ таких кандидатов к выборам, усиливает влияние административного ресурса, позволяет усложнить проведение избирательной кампании или полностью устранить нежелательных для власти кандидатов, лишает выборы в органы законодательной власти субъектов РФ конкурентности и тем самым ставит под сомнение достоверность их результатов в целом. Закон ставит в заведомо неравные условия парламентские и внепарламентские партии. Вводимые законом дискриминационные нормы должны быть полностью отменены.


Закон и его содержание

Федеральный закон от 05.05.2014 N 95-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"». Принят Государственной Думой 25 апреля 2014 года, одобрен Советом Федерации 29 апреля, подписан Президентом 5 мая.

Закон ввел фильтр на этапе регистрации кандидатов, запретив кандидатам, представляющим непарламентские партии, баллотироваться на региональные выборы без сбора подписей избирателей. Исключение составляют партии, преодолевшие трехпроцентный барьер на федеральных выборах или на выборах в законодательное собрание соответствующего региона. Остальным кандидатам, в том числе и самовыдвиженцам, для регистрации необходимо собрать 3% подписей избирателей, зарегистрированных в данном округе.

Общественно-политический контекст

Законопроект внесли в Госдуму 12 февраля 2014 года депутаты трех парламентских фракций: председатель комитета по конституционному законодательству, единоросс Владимир Плигин, представитель фракции «Справедливая Россия» Михаил Емельянов и член ЛДПР Вадим Деньгин. Авторы инициативы утверждали в пояснительной записке, что закон «подготовлен в целях дальнейшего совершенствования партийно-политической системы в Российской Федерации».

Поправки были приняты в мае 2014 года, за несколько месяцев до единого дня голосования, назначенного на 14 сентября. На него приходились, в частности, выборы в Московскую городскую думу, участвовать в которых намеревались многие оппозиционные кандидаты.

Московская избирательная кампания была также отмечена сужением полномочий депутатов Мосгордумы, отменой открепительных удостоверений, отказом от голосования по партийным спискам и полным переходом на одномандатную систему (на фоне снижения поддержки к партии «Единая Россия»), затягиванием сроков определения границ избирательных округов до конца апреля (при этом несколько районов с сильными независимыми муниципальными депутатами, намеревавшимися баллотироваться в Думу, были поделены пополам), введением штрафов за размещение вывесок на балконах жилых домов, уголовным преследованием Константина Янкаускаса и Николая Ляскина — соратников Алексея Навального, входивших в оппозиционную коалицию «За Москву».

Подготовка к выборам сопровождалась рядом резонансных инициатив по изменению избирательного законодательства на федеральном уровне: было отложено возвращение графы «против всех», существенно усложнены и ограничены возможности оспаривания гражданами результатов выборов, отменены прямые мэрские выборы во многих городах.

Введение дискриминационных условий для внепарламентской оппозиции

В результате введения новых норм большинство политических партий лишилось права выдвигать списки своих кандидатов без предварительного сбора подписей. Так, на выборах 2014 года из 69 партий, имеющих право участвовать в выборах, во всех регионах от сбора подписей были освобождены только 5 парламентских партий, в среднем в каждом регионе от сбора подписей были освобождены от 5 до 8 партий.

Введение фильтра при регистрации только для отдельных партий и кандидатов создает заведомо неравные условия для кандидатов и делает выборы менее конкурентными и прозрачными.

Фильтр в виде сбора подписей вызывает особую критику в связи с тем, что проверка подписных листов производится по крайне непрозрачной процедуре, что увеличивает вероятность использования административного ресурса. Как подтвердили представители ЦИК, комиссии избирательно подходят к проверке подписей, проверяя подписи у некоторых партий выборочно, а у некоторых — полностью. Нередко при проверке забракованных подписей обнаруживаются ошибки сотрудников избирательных комиссий или же в базе ФМС, с которой сверяются данные из подписных листов, оспорить решение о недействительности подписи не удается даже избирателям, оставившим автограф.

Все это вносит в процедуру допуска кандидатов до региональных выборов возможность ручного политического регулирования. Новые меры создают простой механизм для недопуска к выборам оппозиционных кандидатов и представителей новых политических партий еще на этапе регистрации.

Введение заградительного барьера

Увеличение количества необходимых для регистрации подписей до 3% от числа избирателей в соответствующем избирательном округе значительно осложняет доступ  представителей новых партий и самовыдвиженцев к выборному процессу и фактически создает заградительный барьер.

При этом перенос единого дня голосования на начало сентября серьезно сократил срок, за который необходимо собрать подписи, и внешние условия этого процесса — выдвижение и предвыборная кампания — приходятся на период летних отпусков.

О необходимости отменить новые положения избирательного законодательства заявляла постоянная Комиссия по избирательным правам Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека: «Сохранение сбора подписей  в качестве единственного безальтернативного условия регистрации, как показала прошедшая выборная кампания, открывает поле для произвола избирательных комиссий.  При отказах в регистрации списков политических партий и кандидатов изобретались и использовались самые различные поводы для признания подписей недостоверными. <...> Такое количество достоверных подписей даже технически невозможно собрать без применения административного ресурса. Увеличение в законе количества подписей с 1 до 3% произошло в 2014 г. и имело целью предотвратить регистрацию оппозиционных кандидатов».

Девальвация избирательного законодательства

Постоянное изменение избирательного законодательства усложняет его применение как на федеральном, так и на региональном уровне, а также создает возможности создания максимально комфортных условий для представителей парламентских партий и, прежде всего, лидирующей в Думе «Единой России».

Регулярно вносимые поправки приводят к необоснованному усложнению законодательства и требуют все большего профессионализма от всех участников выборов, включая наблюдателей, кандидатов и избирателей, тем самым препятствуя созданию условий максимальной гласности и открытости избирательного процесса.

С критикой нестабильности избирательного законодательства, в частности, выступил в мае 2014 года Госсовет республики Татарстан, который потребовал ввести пятилетний мораторий на изменения федерального избирательного законодательства. В официальном обращении на имя председателя Госдумы Сергея Нарышкина региональные депутаты отмечали, что они вынуждены ежегодно менять местный закон о выборах, приводя его в соответствие с постоянно изменяющимся федеральным законодательством.

«Столь частое изменение избирательного законодательства, — утверждали в Госсовете Татарстана, — порождает недоверие граждан, сопровождается трудностями в изучении часто меняющихся требований и сложностями в правоприменении. Учитывая, что многие участники выборного процесса: члены избирательных комиссий разных уровней, кандидаты в депутаты, представители органов местного самоуправления, политических партий, а главное, рядовые избиратели — не имеют специальной юридической подготовки и испытывают большие трудности в освоении в столь короткий срок новых правил выборов, считаем, что многочисленные изменения избирательного законодательства в последние годы не приближали его к ожидаемому совершенству, а лишь по сути своей отменяли или возвращали те или иные нормы».

Правоприменительная практика

Поправки начали активно применяться сразу после их утверждения в мае 2014 года, повлияв на ход избирательных кампаний в различных регионах в 2014 и 2015 году, в том числе и в Москве.

Несмотря на то что в преддверии столичных выборов в СМИ неоднократно появлялась информация о том, что власть заинтересована в проведении максимально открытых и конкурентных выборов, в результате усложнения фильтра в них не смогли принять участие многие оппозиционные кандидаты. Сказалось увеличение среднего числа необходимых по закону подписей с 4 тысяч в 2009 году до 5 тысяч в 2014 году (к этому кандидаты добавляли еще треть запасных подписей на случай отбраковывания списков избиркомами), которое произошло несмотря на увеличение числа мест в Мосгордуме и, соответственно, уменьшение числа избирателей в округах. На сбор подписей отводился месяц с 11 июня по 10 июля, но поскольку этот срок начинался с длинных выходных, кандидаты вынуждены были начать подписную кампанию только на пятый день.

По данным Комитета гражданских инициатив, ведущего мониторинг избирательных кампаний, уже на первых региональных выборах после принятия закона доля выдвинутых кандидатов, которые не были зарегистрированы, возросла на всех значимых выборах. Особенно часто отсеивались кандидаты при выборах по одномандатным округам: доля отказов в регистрации среди них увеличилась вдвое, достигнув в среднем 40%.

Подобный барьер при регистрации кандидатов активно применялся и на выборах в региональные парламенты 13 сентября 2015 года. В аналитическом докладе движения «Голос», занимающегося наблюдением на выборах, сообщается, что в 2015 году до выборов не были допущены многие оппозиционные партии. В частности, из-за признания решающей части подписей недействительными не был зарегистрирован ни один из списков партий РПР-ПАРНАС, «Гражданская инициатива» и «Партия "Великое Отечество"». Наибольшее количество отказов было зафиксировано в Новосибирске, где при выборах в местный городской совет не были зарегистрированы кандидаты от восьми партий: РПР-ПАРНАС, «Родина», «Коммунисты России», «Народный альянс», «Демократическая партия России», «Зеленые», «Партия "Великое Отечество"» и «За женщин России». 


Заключение

Закон вводит барьер при регистрации кандидатов на выборы в региональные парламенты от новых политических партий или партий, не получивших достаточной поддержки на предыдущих выборах, а также для самовыдвиженцев. Закон существенно усложняет доступ таких кандидатов к выборам, усиливает влияние административного ресурса, позволяет усложнить проведение избирательной кампании или полностью устранить нежелательных для власти кандидатов, лишает выборы в органы законодательной власти субъектов РФ конкурентности и тем самым ставит под сомнение достоверность их результатов в целом. Закон ставит в заведомо неравные условия парламентские и внепарламентские партии. Вводимые законом дискриминационные нормы должны быть полностью отменены.
 




Основные положения закона

Рассматриваемым законом внесены не только правки уточняющего характера в отдельные положения федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", но и приняты следующие содержательные нововведения в главный закон о выборах в России.

Закон обязал кандидатов от большинства партий, выдвигаемых по мажоритарным округам, а также сами эти партии при выдвижении ими партийных списков собирать подписи избирателей. Льготы при регистрации оказались сохранены для партий, федеральные списки которых по результатам последних думских выборов получили не менее 3% голосов избирателей:

«На выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований выдвижение политической партией, ее региональным отделением или иным структурным подразделением … кандидата по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, списка кандидатов считается поддержанным избирателями и не требует сбора подписей избирателей в случае, если федеральный список кандидатов, выдвинутый политической партией, по результатам последних выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации был допущен к распределению депутатских мандатов или получил не менее 3 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу.»

Также льготы были предоставлены при регистрации на региональных выборах партиям, списки которых по результатам последних выборов в представительные органы муниципальных образований данного региона были допущены к распределению депутатских мандатов хотя бы в одном случае. А также партиям, списки которых на последних выборах в представительные органы местного самоуправления данного региона в сумме получили не менее 0,5% общего числа избирателей, зарегистрированных на территории региона:

«На выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации выдвижение политической партией, на которую не распространяется действие пунктов 3 и 4 настоящей статьи, кандидата по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, списка кандидатов считается поддержанным избирателями и не требует сбора подписей избирателей на указанных выборах в любом из следующих случаев:   

  • список кандидатов, выдвинутый политической партией, по результатам последних выборов в представительные органы муниципальных образований данного субъекта Российской Федерации был допущен к распределению депутатских мандатов хотя бы в одном из них;   

  • на последних выборах в представительные органы муниципальных образований данного субъекта Российской Федерации за списки кандидатов, выдвинутые политической партией, в сумме проголосовало не менее 0,5 процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории данного субъекта Российской Федерации.»   

Таким образом, рассматриваемый закон существенно усложнил фильтр для регистрации кандидатов, фактически делая его непроходимым для кандидатов – самовыдвиженцев и кандидатов из внепарламентских партий. Если ранее фильтр «настраивался» регионом самостоятельно, то рассматриваемым законом он был установлен императивно, для всех субъектов Российской Федерации, на уровне 3%.

Так, до 2012 года на всех выборах существовало требование о сборе подписей в количестве не более 2% от числа избирателей соответствующей территории. При этом фактически в регионах России данные фильтры были установлены в размере 1%, а в некоторых субъектах Российской Федерации, даже меньше. После декабря 2011 года для регистрации независимых кандидатов минимальное число подписей на региональных и местных выборах сократили до 0,5%, при этом все зарегистрированные партии одновременно были освобождены от сбора подписей. 3-х процентный барьер для регистрации кандидата (партии) стал беспрецедентным для новейшей истории России.   

Противоречия с действующим законодательством

При том, что Конституция Российской Федерации закрепила с одной стороны равенство прав и свобод человека независимо от их принадлежности к тому или иному общественному объединению, с другой — всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании, рассматриваемый закон по сути нарушил данные ключевые принципы. Новые положения главного избирательного закона страны фактически установили неравный доступ граждан (партий) к участию в выборах в качестве кандидатов. Для того чтобы иметь возможность не только быть избранными, но и в принципе попасть в список кандидатов на выборы, гражданам фактически нужно быть членами ограниченного количества партий. Самовыдвиженцам и членам вновь образованных партий, не имеющих большой истории участия в выборах, нужно преодолеть заранее невыполнимые требования в виде сбора подписей.

Согласно Конституции Российской Федерации (статья 72), в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится вопрос установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. По смыслу положения Конституции, установление конкретных правил, уточняющих общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе введения (отмены) ограничительного фильтра для регистрации гражданина (партии) для реализации их пассивного избирательного права, относится к ведению регионов — субъектов Российской Федерации.

В прежних редакциях федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» именно субъекты Российской Федерации были наделены правом установления конкретного порогового значения фильтра. Рассматриваемый закон на федеральном уровне установил единый фильтр для всех субъектов Российской Федерации на уровне 3-х процентного значения, что является нарушением прав регионов России самостоятельно принимать решение по данному вопросу.

Дискриминационность закона

Рассматриваемый закон существенно ограничил пассивное избирательное право граждан (партий) — право избираться в законодательные органы регионального уровня. Закон фактически ввел запрет на участие в выборах кандидатов-самовыдвиженцев и кандидатов внепарламентских партий, а также списка кандидатов от внепарламентских партий.

Как отмечают эксперты-политологи, «на практике данный закон означал, что повсеместно от сбора подписей освобождены только пять политических партий (четыре партии, представленные в Государственной Думе, и партия «Яблоко», получившая на последних думских выборах более 3% голосов). В ходе выборов, назначенных на 14 сентября 2014 года, от сбора подписей освобождались от пяти до восьми партий на регион (при том, что общее число партий, имеющих право участвовать в выборах, формально достигло 69-ти)» (статья российского ученого-политолога, доцента департамента политической науки ВШЭ, кандидата политических наук Александра Кынева).

Ограничение на уровне 3% по отношению к сбору подписей для избрания в региональный парламент стало самым жестким фильтром за всю новейшую историю России. О дискриминационности такого существенно более высокого порога для сбора подписей свидетельствует и отсутствие подобных норм в общепризнанной мировой практике.

Согласно Своду рекомендуемых норм при проведении выборов, который был принят Советом по демократическим выборам на 3-м заседании (16 октября 2002 года), Европейской комиссией за демократию через право на 52-й сессии (Венеция, 18 — 19 октября 2002 г.), одобрен Парламентской Ассамблеей Совета Европы на первой части сессии 2003 года и Конгрессом местных и региональных властей Европы на весенней сессии 2003 года, сбор подписей не должен стать барьером для независимых от действующих властей кандидатов, для чего порог сбора подписей не должен превышать 1 % от числа избирателей в соответствующем округе:

«1.3. Выдвижение кандидатур

  • Выдвижение отдельных кандидатов или списков кандидатов может допускаться при условии сбора минимального числа подписей;

  • закон не должен требовать сбора подписей более одного процента избирателей в соответствующем округе» (источник).

Противоречие Конституции

В пояснительной записке к законопроекту не было приведено ни одного конкретного довода, обосновывающего необходимость усложнения процедуры регистрации кандидатов, желающих реализовать своё пассивное избирательное право.

Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Ужесточение избирательного законодательства осуществлённое в форме принятия рассматриваемого закона, по своей природе является ограничением пассивного избирательного права, что в свою очередь ведёт к уменьшению политической конкуренции, деградации политической системы и как следствие, дальнейшему принятию непродуманных, нецелесообразных законов.

Последствия нарушения закона

Самостоятельная ответственность за нарушения новых правил допуска к участию в выборах не установлена. Последствия несоблюдения новых правил выражается в недопуске кандидатов и партий к участию в выборах регионального и местного уровней.





Санация права

Добавляйтесь в друзья