Закон об отказе от приоритета международного права |
Федеральный конституционный закон от 14.12.2015 №7-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее – «7-ФКЗ») одобрен Государственной Думой 4 декабря 2015 года, одобрен Советом Федерации 9 декабря 2015, подписан Президентом и вступил в силу 14 декабря 2015 года.
1. Полномочие Конституционного Суда Российской Федерации (далее – «КС РФ») по запросам Министерства юстиции Российской Федерации (далее – «Минюст») разрешать вопрос о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека (далее – «Международный суд»), вынесенного по жалобе против Российской Федерации (п. 1 ст. 1 7-ФКЗ). Под понятие «межгосударственного органа по защите прав и свобод человека» подпадают все органы, осуществляющие защиту прав и свобод человека, путем рассмотрения жалоб на основании международного договора Российской Федерации, включая Европейский суд по правам человека (далее – «ЕСПЧ»), образованный на основании Протокола № 11 от 11.05.1994 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, заключенной 04.11.1950 (далее – «Европейская Конвенция»).
2. Основание рассмотрения таких дел — предполагаемое расхождение между толкованием Международным судом соответствующего международного договора (в случае ЕСПЧ – толкованием ЕСПЧ Европейской Конвенции) и Конституцией России, в том числе в толковании КС РФ (п. 2 и 3 ст. 1 7-ФКЗ).
3. Порядок рассмотрения таких дел (п. 5 ст. 1 7-ФКЗ):
Минюст подает в КС РФ запрос о возможности исполнения решения Международного суда по жалобе против России;
КС РФ проверяет, есть ли расхождение между толкованием Международным судом договора, на основании которого принято решение по жалобе против России, и Конституцией Российской Федерации в части основ конституционного строя и регулирования прав и свобод человека и гражданина.
По итогам рассмотрения дела КС РФ принимает решение о возможности или невозможности исполнения решения Международного суда, как в полном объеме, так и в части.
Президенту и Правительству дано право обращаться в КС РФ с запросом о толковании положений Конституции РФ с учетом выявленного противоречия между толкованием Международным судом соответствующего договора и положениями Конституции Российской Федерации (п. 6 и 7 ст. 1 7-ФКЗ).
Согласно статистике ЕСПЧ, количество дел из России, передаваемых судейским составам, в 2015 году составило 6009 штук. За тот же период ЕСПЧ было принято 116 постановлений по делам против России, из них в 109 усмотрены нарушения Конвенции. В большей части из них, в 58 делах, ЕСПЧ усмотрел нарушение права на свободу и личную неприкосновенность.
По данным Комитета Министров Совета Европы и ЕСПЧ, за весь период членства России в Совете Европы ЕСПЧ вынес по искам против России 1712 решений (нарушения Европейской конвенции признаны в 1612 из них). 1569 из этих решений до сих пор не исполнены. В 2015 году средний срок исполнения решений ЕСПЧ в России составил 9,7 года – самый долгий срок среди всех стран-участниц Совета Европы. Самое старое неисполненное решение датировано 2002 годом. И хотя длительное неисполнение решений Страсбургского суда – распространенная практика среди участников Совета Европы, только в России на данный момент неисполнению решений ЕСПЧ дана юридическая сила не подлежащего к отмене судебного решения.
К началу 2015 года (отчет за 2015 год будет опубликован в конце марта) на долю России приходилось 16% дел, которые требуют решения системных проблем, связанных с контролем над действиями сил безопасности, условиями содержания под стражей, эффективностью судебной практики и ограничениями прав собственности. Также выделяются однотипные дела об отсутствии эффективных средств правовой защиты, о дискриминации по признаку сексуальной ориентации, об условиях содержания под стражей и антитеррористических операциях на Северном Кавказе, включая незаконные задержания, обыски, пытки и жестокое обращение, а также изъятие и уничтожение имущества. Сюда же относятся дела о похищениях и незаконных депортациях мигрантов, о нарушении прав на образование в Приднестровье и о полном запрете на голосование заключенных.
За последнее время можно особо выделить три решения ЕСПЧ, которые российские власти сочли неисполнимыми. Дело «Катан против Молдавии и России» о нарушении права на образование, в котором ЕСПЧ признал Россию ответственной за нарушения Европейской конвенции в Приднестровье. Дело «Анчугов и Гладков против России» о несоответствии Европейской Конвенции запрета заключенным участвовать в выборах. Наконец, решение о выплате бывшим акционерам ЮКОСа около 1,9 млрд. евро компенсации, которое было вынесено в 2014 году и по которому до 15 июня 2015 года Россия должна была выработать план по процедуре и срокам выплаты. Вместо этого депутаты Государственной Думы направили в КС РФ запрос с просьбой оценить «возможности признания и исполнения» решений ЕСПЧ. Спустя шесть месяцев новый закон о возможности неисполнения решений ЕСПЧ вступил в силу.
В 2016 году в КС РФ поступило первое обращение Минюста о возможности неисполнения решения ЕСПЧ по делу «Анчугов и Гладков против России». Еще раньше российские власти и председатель КС Валерий Зорькин неоднократно заявляли, что данное решение противоречит ч. 3 ст. 32 Конституции России.
Статья 26 Венской Конвенции о праве международных договоров, заключенной 23.05.1969 (далее – «Венская Конвенция»), распространяет на международные договоры принцип pacta sunt servanda – каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться.
Статьей 27 Венской Конвенции устанавливается, что Участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора.
Венская Конвенция обязательна для Российской Федерации как правопреемницы СССР (СССР присоединился к Венской Конвенции Указом Президиума Верховного Совета СССР от 04.04.1986 N 4407-XI.).
Так как Конституция является частью правовой системы Российской Федерации (ч. 1 ст. 15 Конституции), неисполнение обязательного в силу международного договора решения Международного суда, пусть даже и в связи с установленным КС РФ противоречием такого решения Конституции, является прямым нарушением ст. 26 Венской Конвенции.
В соответствии со статьей 46 Европейской Конвенции Высокие Договаривающиеся Стороны обязаны исполнять окончательные постановления ЕСПЧ по делам, в которых они являются сторонами.
В отношении этой статьи Федеральным законом от 30.03.1998 N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней" предусмотрено, что Российская Федерация признает юрисдикцию ЕСПЧ по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней ipso facto («в силу самого факта») и без специального соглашения.
Таким образом, принятие КС РФ решения о невозможности исполнения окончательного решения ЕСПЧ прямо нарушит обязательство Российской Федерации, предусмотренное статьей 46 Европейской Конвенции.
В марте 2016 года Комиссия Совета Европы по конституционному праву (Венецианская комиссия) сочла российский закон о Конституционном суде несовместимым с международными обязательствами России и предложила его исправить. Это мнение Венецианской комиссии – предварительное, потому что российские представители не встречались с докладчиками по этому вопросу в отведенный период с декабря 2015 г. по март 2016 г. и не приводили своих аргументов. Если такие встречи будут организованы после марта и российская сторона представит свои аргументы, то Венецианская комиссия сформулирует окончательное мнение. Венецианская комиссия призывает Россию изменить некоторые формулировки закона о Конституционном суде и убрать статьи, препятствующие исполнению международных решений, признанных не соответствующими Конституции. В законе, считает комиссия, должна быть прописана обязанность российских властей находить альтернативные пути исполнения международных решений.
В соответствии с ч. 4 статьи 15 Конституции России, если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Даже если не признавать Конституцию законом, как это делали сторонники принятия 7-ФКЗ, Конституцией прямо предусмотрено, что международные договоры могут проверяться на соответствие Конституции Российской Федерации только до их вступления в силу (пункт «г» ч. 2 статьи 125 Конституции).
В связи с этим при применении норм 7-ФКЗ возникает коллизия. Даже если КС РФ найдет расхождения между решением Международного суда и Конституцией, принятие им Постановления о недопустимости исполнения решения Международного суда в любом случае приведет к нарушению указанных выше норм международного права, проверку конституционности которых он не уполномочен проводить. Что, в свою очередь, приводит к нарушению КС РФ нормы ч. 4 статьи 15 Конституции.
Возможен и более простой подход. Конституция является особой разновидностью закона, имеет высшую юридическую силу по отношению ко всему национальному праву Российской Федерации, применяется напрямую на всей её территории и регулирует наиболее значимые, типичные и устойчивые отношения в обществе. Соответственно, в силу ч. 4 статьи 15 Конституции нормы международного права имеют над ней приоритет, что приводит к невозможности использования норм Конституции в качестве основания для неисполнения решения Международного суда.
В соответствии с ч. 3 статьи 46 Конституции Российской Федерации, каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Эта норма является одной из гарантий права на судебную защиту.
Одним из ключевых элементов права на судебную защиту является принцип правовой определенности, который является прямым следствием принципа верховенства права (ч. 2 статьи 4 Конституции). Принцип правовой определенности требует, чтобы использование полномочий конкретного суда по пересмотру окончательного судебного решения в целях исправления судебных ошибок не было скрытой формой ординарного обжалования, а наличие различных точек зрения по рассматриваемому делу – основанием для его пересмотра.
Применимость такого подхода к принципу правовой определенности в российском праве подтверждается как практикой ЕСПЧ, так и практикой КС РФ[1].
По смыслу этой нормы, решение Международного суда является окончательным и имеет приоритет над решениями российских судов. При этом, КС РФ согласно ст. 125 Конституции осуществляет судебную защиту прав и свобод граждан только в случае проверки конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов.
В связи с этим, возможность фактической отмены Решением КС РФ окончательного решения Международного суда является скрытой формой его обжалования и приводит к ограничению права на судебную защиту (ст. 46 Конституции), а принятие такого Решения выходит за рамки определенных в ст. 125 Конституции полномочий КС РФ.[1]см. Постановления ЕСПЧ от 28.10.1999 года по делу "Брумэреску (Brumarescu) против Румынии" и от 24.07.2003 года по делу "Рябых против России"), и Постановление КС РФ от 21.01.2010 N 1-П "По делу о проверке конституционности положений части 4 статьи 170, пункта 1 статьи 311 и части 1 статьи 312 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества "Производственное объединение "Берег", открытых акционерных обществ "Карболит", "Завод "Микропровод" и "Научно-производственное предприятие "Респиратор"