Элемент не найден
Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента» вступил в силу 21 ноября 2012 года.
«Иностранными агентами» признаются НКО, которые получают иностранное финансирование и занимаются политической деятельностью.
Разработка и принятие закона об «иностранных агентах» проходили в контексте разворачивавшейся волны политического протеста 2011-2012 гг. и ответного наступления властей на гражданские свободы. Закон об «иностранных агентах» приводит к стигматизации деятельности конкретных НКО, и ставит их в неравные условия работы по сравнению с другими организациями, что не позволяет им работать эффективно и выполнять свою общественную функцию. Более 20 НКО уже самоликвидировались.
Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента». Принят Государственной Думой 13 июля 2012 года, одобрен Советом Федерации 18 июля 2012 года, подписан Президентом 20 июля 2012 года. Вступил в силу 21 ноября 2012 года.
Закон вводит понятие «НКО, выполняющая функции иностранного агента» и предписывает Минюсту вести реестр таких организаций. «Иностранными агентами» признаются НКО, которые получают иностранное финансирование и занимаются политической деятельностью. На такие НКО налагается ряд дополнительных обязательств: они должны отчитываться в Минюст ежеквартально, а не раз в год, и маркировать все свои информационные материалы соответствующей меткой о выполнении «функций иностранного агента». Для НКО и их руководителей, не соблюдающих нормы этого закона, предусматривается административная и уголовная ответственность — от штрафов (в диапазоне от 30 до 300 тысяч рублей) до лишения свободы на два года.
Разработка и принятие закона об «иностранных агентах» проходили в контексте разворачивавшейся волны политического протеста 2011-2012 гг. и ответного наступления властей на гражданские свободы. Новый президентский срок В. Путина ознаменовался закреплением в официальном политическом и медийном дискурсе антизападной и изоляционистской риторики. Именно необходимостью защитить российских граждан от вмешательства во внутреннюю политику иностранных государств инициаторы закона обосновали его принятие.
Необходимость дополнительного регулирования деятельности российских НКО, получающих финансовую поддержку из иностранных источников, не может объясняться собственно проблематикой взаимоотношений гражданского общества и государства.
Закон о некоммерческих организациях содержит нормы, обеспечивающие прозрачность деятельности НКО (в частности, обязательную и публичную отчетность о наличии иностранного финансирования), а также определяет их права и обязанности перед государством. Избирательное законодательство и законы, регулирующие деятельность политических партий и объединений, четко и недвусмысленно запрещают финансирование политической деятельности из иностранных источников. Органы надзора и следствия: Минюст, прокуратура, Следственный комитет — наделены всей полнотой полномочий для своевременного выявления и пресечения нарушений законодательства и каких-либо преступлений со стороны общественных организаций и их членов.
Помимо как таковой избыточности закона об «иностранных агентах», его нормы не призваны регулировать конкретные виды деятельности. Они вводят ограничения на НКО исключительно в зависимости от типа легальных источников ее финансирования, что противоречит здравому смыслу и принципу равноправия общественных объединений перед законом — ч. 4 ст. 13 Конституции РФ.
В рамках законодательства об «иностранных агентах» политическая деятельность определяется как участие НКО «в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях». Столь широкая и размытая формулировка дает возможность правоприменителю трактовать практически любую публичную активность НКО как политическую. Это подтверждается практикой, когда в качестве доказательства участия в «политической деятельности» прокуратура, Минюст и суды представляют такие проекты НКО, как публикация научной монографии (АНО «Центр социальной политики и гендерных исследований») или просветительские программы фонда «Династия». Сложившаяся практика не только противоречит здравому смыслу, но и закону. Так, вопреки решению Конституционного cуда, который постановил, что природоохранная деятельность не может быть отнесена к политической, в реестр заносятся экологические организации (например, калининградская организация «Экозащита! — Женсовет» была признана «агентом» за протест против строительства Балтийской атомной станции).
Между тем, термин «политическая деятельность» в общепринятом понимании относится к участию в партийной деятельности или избирательных кампаниях, и расширение этого понятия на любую общественную и гражданскую активность противоречит как принципам законотворчества, так и здравому смыслу.
Требования, налагаемые на «иностранных агентов» являются обременительными, а не декоративными. Закон об «иностранных агентах» приводит к стигматизации деятельности конкретных НКО, разрыву устоявшихся партнерских отношений, серьезной финансовой и временной нагрузке, необходимой для правовой и судебной защиты, блокированию работы отдельных НКО в результате внеплановых проверок со стороны прокуратуры. Все это в совокупности ставит НКО-«инагентов» в неравные условия работы по сравнению с другими организациями, что не позволяет им работать эффективно и выполнять свою общественную функцию.
Рост нагрузки на административный персонал НКО (увеличение количества отчетов в четыре раза и значительно более глубокая степень их детализации), носящей практически заградительный характер для малых и региональных организаций, вытекает непосредственно из норм закона.
Ряд последовавших законодательных актов запрещает НКО-«инагентам» заниматься наблюдением за процессом волеизъявления граждан, что является важной общественной функцией. В данный момент в Госдуме находится ряд законопроектов, еще более серьезно ограничивающих круг тем, которыми дозволено заниматься «инагентам». Законопроекты пока не приняты, однако на практике чиновники и сотрудники бюджетных организаций уже отказываются от какого-либо взаимодействия с НКО-«инагентами», что обессмысливает работу многих из них.
В ряде случаев — уже известно более 20 прецедентов — применение закона об «иностранных агентах» приводит к самоликвидации НКО, которые или не способны в складывающихся обстоятельствах справиться с финансовыми и административными задачами, или не готовы мириться с унижающим и дискредитирующим их статусом.
Прокурорские проверки НКО и последовавшие за ними судебные разбирательства показали полное отсутствие единства в правоприменении и толковании закона как на региональном, так и на ведомственном уровне. Это само по себе является признаком низкого качества закона.
Как нечеткость норм, так и широта их трактовок позволяет применять закон об «иностранных агентах» с целью избирательного преследования и ликвидации конкретных НКО.
Применение закона «об иностранных агентах» состоит из взаимосвязанной цепочки процедур и санкций, приводящих сначала к внесению конкретной НКО в соответствующий реестр, а затем — к административному наказанию с последующим возможным преследованием ее руководителей. В начале этого процесса находятся проверки прокуратуры или Минюста: изначально, когда НКО должны были самостоятельно вносить себя в реестр «инагентов», установление факта «выполнения функций иностранного агента» в ходе проверок было единственным инструментом принудить НКО зарегистрироваться в реестре (с помощью последующих судебных исков и штрафов за нерегистрацию). Однако ни одна НКО, кроме учрежденной Федеральным антимонопольным агентством некоммерческого партнерства «Содействие развитию конкуренции в странах СНГ», в добровольном порядке в реестре так и не зарегистрировалось: из-за этого закон был изменен, и Минюст получил право включать НКО в реестр по собственному решению.
Таким образом, в рамках применения закона «об иностранных агентах» НКО сталкиваются собственно с фактом включения в реестр, внеплановыми проверками, судебными исками со стороны Минюста и прокуратуры по различным поводам, штрафами за нарушения норм этого закона и, наконец, приостановкой деятельности и принудительной ликвидацией в случае его «неоднократного и грубого» нарушения. Накопленная правоприменительная практика и опыт НКО показывают неправовой характер самого закона и методов его применения, волюнтаризм Минюста, прокуратуры и судов в определении «политической деятельности», избирательное применение закона с целью подавления гражданского общества и конкретных НКО и расхождение позиций различных государственных органов в толковании закона.
Классическая классификация видов деятельности разделяет общественную, экономическую и политическую активность. Общепризнанным определением политической деятельности является борьба за власть, участие в такой борьбе и усилия по сохранению полученной власти. Но размытость термина «политическая деятельность» в законе об «иностранных агентах» позволяет прокуратуре, Минюсту и суду признавать таковой практически любое публичное действие НКО.
Признавая ту или иную деятельность НКО политической, Минюст в подавляющем большинстве случаев объясняет свое решение одной и той же формулировкой: были выявлены попытки «воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики». Какая деятельность в реальности кроется за этой формулировкой?
Политическая деятельность воронежского Центра защиты прав СМИ сводится к комментариям и интервью, данным его руководителем Галиной Араповой различным СМИ. Краснодарская краевая общественная организация выпускников вузов попала в реестр из-за выступления ее главы на конференции, организованной региональным Уполномоченным по правам человека: доклад был посвящен гражданскому контролю в местах лишения свободы. Из-за схожих причин «иностранным агентом» был признан Комитет против пыток: возглавляющий организацию Игорь Каляпин, являясь членом Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, подписал заявление членов Совета в связи с украинскими событиями.
А вот правозащитный Центр «Мемориал» был признан «иностранным агентом», в частности, и за вполне настоящую политическую деятельность, но не организации, а одного из своих сотрудников: юрист Сергей Давидис одновременно являлся и одним из заявителей массовых протестных митингов в Москве 2011-2012 гг. Прокуратура, а затем и суд приписали «Мемориалу» организацию протестов.
С момента принятия закона доходило и до еще большего абсурда: прокуратура требовала, например, признать «иностранными агентами» Ярославское общество охотников и рыболовов, истринскую организацию «Помощь больным муковисцидозом». А фонд «Династия», занимающийся поддержкой науки, просветительством и изданием научно-популярных книг, агентом был признан за оказание поддержки Научному фонду теоретических и прикладных исследований «Либеральная миссия» (при этом иностранное финансирование «Династии» сводится к использованию личных средств основателя фонда Дмитрия Зимина, находящихся на иностранных банковских счетах). После включения в реестр «Династия» приняла решение о прекращении своей деятельности.
В ходе первоначальной кампании по выявлению «иностранных агентов» прокуратура, по официальным данным, проверила свыше тысячи НКО из более чем 400 000 зарегистрированных в России организаций. По результатам почти четырех лет применения закона в соответствующий реестр внесено лишь 94 организации, и преимущественно под удар попали правозащитные и экологические НКО. Эти результаты позволяют говорить о несистемности и выборочности применения закона.
Более того, различные НКО столкнулись с разной степенью жесткости санкций. В течение первого года действия закона с фатальными для себя последствиями столкнулась только ассоциация «Голос». Деятельность этой НКО, ставшей крайнее заметной в ходе кампаний по наблюдению за выборами в 2011-2012 гг., стала основой информационного сопровождения законодательства об «иностранных агентах» в государственных СМИ и любимым обоснованием его необходимости в комментариях разработчиков законодательства, и в результате оказалась единственной на данный момент НКО, принудительно ликвидированной в результате внесения в реестр (вместе со своей московской региональной организацией).
Существуют и другие примеры точечного использования закона об «иностранных агентах» по отношению к НКО, находящимся в конфликтных отношениях с тем или иным государственным органом. Например, Комитет «Гражданское содействие», по преимуществу занимающийся социальной деятельностью — помощью вынужденным мигрантам, сбором для них одежды и предоставлением правовых консультаций, отказался проходить внеплановую проверку прокуратуры, что на долгое время позволило Комитету оставаться вне реестра. Однако после того, как Комитет подал иск в Конституционный суд на незаконность подобных внеплановых проверок прокуратуры и выиграл его, организация незамедлительно была внесена в реестр — по представлению проигравшей разбирательство Генеральной прокуратуры.
Гражданское общество в России в большей степени развито в крупных городах, и наибольшее количество НКО сосредоточено в Москве и Санкт-Петербурге. Многие нестоличные НКО, в результате попавшие в реестр, предварительно были приглашены на неформальные беседы в региональные минюсты, из которых стало известно о спущенном из столицы обязательном плане по выявлению «агентов». В результате НКО в тех регионах, где общественная активность низка, рискуют попасть в реестр вне зависимости от характера своей деятельности.
Избирательный характер законодательства лишний раз подтвердился грубым нарушением как норм самого закона, так и других правовых актов в ходе проверок НКО и их включения в реестр. Практически ни одна проверка и судебное слушание не обошлись без той или иной степени нарушений, но отдельные случаи особенно хорошо иллюстрируют, какими методами Минюст пополняет реестр.
Так, уже опоминавшееся ассоциация «Голос» была признана «иностранным агентом» на основании получения ею норвежской премии имени Андрея Сахарова, которая имела и денежное выражение — 10 000 долларов. Организация не стала принимать и использовать эти деньги, вернув их обратно в Норвегию. Это не помешало Минюсту не только признать организацию «агентом», но и добиться ликвидации НКО. Впоследствии действия Минюста были успешно оспорены, но организация к тому моменту уже находилась в процессе ликвидации.
В случае с АНО «Юристы за конституционные права и свободы», занимавшейся прежде всего правовой аналитикой и юридической помощью в судах, единственное мероприятие, которое прокуратура посчитала политическим, прошло еще до принятия закона об «иностранных агентах». Таким образом, в деле АНО «ЮРИКС» было продемонстрировано грубое нарушение: закон был применен с обратной силой.
Уже упоминавшийся ПЦ «Мемориал», еще в 2014 году внесенный в реестр, в сентябре 2015 года был оштрафован на сумму 600 000 рублей за отсутствие маркировки «иностранный агент» в двух информационных сообщениях о проведении публичных мероприятий. При этом правозащитники не имели к этим мероприятиям никакого отношения: обе лекции организовывала другая организация, Международное общество «Мемориал», занимающееся историческими исследованиями и поддержанием памяти о сталинских репрессиях. Эта историческая и просветительская организация, не являющаяся «иностранным агентом», и сообщила на своем собственном сайте о планируемых мероприятиях и провела их в своем собственном офисе. Это не помешало суду оштрафовать за них правозащитную организацию.
Самый серьезный результат действия закона — ликвидация НКО. Несмотря на то что в принудительном порядке была приостановлена деятельность только двух организаций — обе относятся к сети ассоциации «Голос», самоликвидировалось уже как минимум 20 НКО. Организации принимают такое решение по двум причинам: кто-то считает невозможным деятельность при наличии статуса «иностранного агента» из-за этической позиции и имиджевых рисков, другие организации не в состоянии эффективно работать под подобным уровнем давления или не в состоянии выплатить накладываемые на них штрафы.
Важный эффект применения закона — резко возросшая нагрузка на администрирование и правовую защиту. Помимо утомительных и отвлекающих от работы проверок, за последние четыре года прошло более 150 судебных разбирательств и тысячи судебных слушаний, требующих подготовки и финансовых ресурсов. Наконец, ужесточение правил отчетности — «иностранные агенты» должны подавать более детальные отчеты в Минюст четыре раза в год, а не ежегодно — лишает возможности соблюдать закон маленькие и волонтерские организации. В результате, уже как минимум три организации получили предупреждение и санкции за несоблюдение правил отчетности.
Достаточно серьезными можно считать и финансовые последствия для НКО. Только штрафы за отказ самостоятельно вносить свои НКО в реестр в совокупности уже превысили 6 миллионов рублей. Кампания по штрафованию организации за отсутствие соответствующей метки — требование, на практике практически не исполнимое не только по этическим соображениям, но и по практическим: соответствующих нормативных документов о порядке подобного маркирования на данный момент не существует — начала набирать обороты только летом 2015 года, но первые судебные решения уже показали, что к НКО применяется верхний порог штрафа — 300 000 рублей. Подобные штрафы могут быть наложены за каждое информационное сообщение организации.
Не менее важным последствием является стигматизация конкретных НКО и третьего сектора в целом. Хорошим примером использования этой практики может служить пресс-релиз Центральной избирательной комиссии накануне последних региональных выборов 14 сентября 2014 года, в котором избирательные комиссии были предупреждены о незаконности участия в наблюдении за голосованием представителей НКО, признанных «иностранными агентами». В результате в четырех регионах на участке не были допущены наблюдатели и тех организаций, которые в реестре не числятся. С подобными проблемами сталкиваются и многие другие НКО, в частности те, которые занимаются правами военнослужащих и постоянно контактируют с военкоматами и армейским начальством. Минюст уже выступил с инициативой законодательно ограничить участие чиновников в работе НКО-«иностранных агентов».
В целом, постоянное давление на НКО и созданная с помощью применения законодательства обстановка нервозности лишает общественные организации возможности работать эффективно. Отсутствие горизонта планирования и минимальной стабильности, необходимой для нормального функционирования любой организации, ставит каждое конкретное НКО в защитную позицию, что не позволяет заниматься собственно работой и развитием.Для некоммерческих организаций вводится понятие «НКО, выполняющая функции иностранного агента» (далее — «иностранный агент»), реестр которых ведется Минюстом. НКО признается организацией, выполняющей функции иностранного агента, если она:
получает средства от иностранных источников;
участвует в политической деятельности в РФ.
Иностранные государства и их государственные органы
Международные и иностранные организации
Иностранные граждане, лица без гражданства либо уполномоченные ими лица
Российские юридические лица, получающие денежные средства и иное имущество от указанных источников (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием и их дочерних обществ)
НКО считается участвующей в политической деятельности, если она участвует (в том числе путем финансирования) в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях.
К политической деятельности не относится деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства и детства, социальной поддержки инвалидов, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества.
Информировать Минюст об объеме средств, полученных от иностранных источников, о целях расходования и о фактическом расходовании этих средств ежеквартально.
Сопровождать издаваемые и/или распространяемые материалы указанием на то, что эти материалы изданы или распространены НКО, выполняющей функции иностранного агента.
Обязательный ежегодный аудит.
Религиозные организации.
НКО, созданные госкомпаниями или корпорациями.
Объединения работодателей, торгово-промышленные палаты.
Административная ответственность — предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц — от ста тысяч до трехсот тысяч рублей.
Уголовная ответственность — от штрафа до 300 тыс. руб. до лишения свободы на два года.
Законом предусматривается возложение дополнительных обязанностей на некоммерческую организацию в зависимости от происхождения ее финансирования.
Несмотря на то что данный довод был отклонен Конституционным судом в постановлении 10-П, иностранное финансирование как основание для признания НКО «иностранным агентом» представляется дискриминационным и нарушающим п. 4 ст. 13 Конституции РФ, согласно которому общественные объединения равны перед законом.
Закон дает определение термину «политическая деятельность», которой признается «участие (в том числе путем финансирования) в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях».
Определение термину «политическая акция» законом не дано, в связи с чем термин «политическая деятельность» представляется неконкретным и допускающим его произвольное трактование государственными органами.
Любые конструкции правового определения термина «политическая деятельность» без правового определения термина «политика» представляются заранее обреченными на неудачу. Удачно определить в законе термин «политика» представляется невозможным, т.к. единого мнения по этому вопросу не существует.
Дополнительную неконкретность данному положению закона дает зависимость наступления правовых последствий (признания организации «иностранным агентом») от умысла субъекта (политической является лишь та деятельность, которая по замыслу лица совершается в целях воздействия на принятие государственными органами решений…).
Представляется возникновение существенных проблем с доказыванием наличия умысла в процессе судебных споров, в которых будет применяться рассматриваемый закон.
Конституционным судом было проверено соответствие норм закона Конституции, и Постановлением от 08 апреля 2014г. № 10П он был признан несоответствующим Конституции только в части установления нижней планки административного наказания, по мнению Конституционного суда, необоснованно завышенной.
По прошествии более года с момента принятия Постановления 10П Государственной думой соответствующие изменения в Кодекс об административных правонарушениях внесены не были.
В отношении вопроса о противоречии обсуждаемого закона действующему законодательству существуют две точки зрения.
Первая выражена в Постановлении Конституционного суда № 10П: закон не противоречит Конституции и не является дискриминирующим, поскольку регистрация «иностранным агентом» происходит в уведомительном порядке, НКО, являющиеся «иностранными агентами», не лишены права принимать участие в политической деятельности, не лишены права на получение иностранного финансирования и не лишены права на судебную защиту от необоснованных требований органов юстиции или прокуратуры.
право каждого на объединение и свобода деятельности общественных объединений не являются абсолютными и, как это следует из статей 17 (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (п. 2 Постановления);
получение некоммерческими организациями денежных средств и иного имущества от иностранных источников не исключает возможности их использования для оказания влияния на государственные органы Российской Федерации в интересах таких источников; законодательное выделение некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, согласуется также с положениями Конституции Российской Федерации о суверенной государственности России и о признании носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации ее многонационального народа (п. 3.2 Постановления).
«при законодательном закреплении как самих составов административных правонарушений, так и мер ответственности за их совершение следует исходить из характера правонарушений, их опасности для находящихся под защитой закона ценностей, причин и условий их совершения, а также личности правонарушителя и степени его вины, с тем чтобы гарантировать адекватность (соразмерность) порождаемых последствий для лица, привлекаемого к административной ответственности, тому вреду, который причинен в результате административного правонарушения, не допуская избыточного государственного принуждения и обеспечивая баланс основных прав индивида (юридического лица) и общего (публичного) интереса, состоящего в защите личности, общества и государства от административных правонарушений; применение одинаковых мер ответственности за различные по степени общественной опасности административные правонарушения без надлежащего учета характеризующих виновное в совершении административно наказуемого деяния лицо обстоятельств, имеющих объективное и разумное обоснование, противоречит конституционному запрету дискриминации и выраженным в Конституции Российской Федерации идеям добра и гуманизма и несовместимо с принципом индивидуализации административной ответственности.
(Однако) учитывая же то обстоятельство, что объектом административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.34 КоАП Российской Федерации, являются общественные отношения, связанные с реализацией одного из важнейших гражданских прав в целях оказания воздействия на принимаемые государственными органами решения и проводимую ими государственную политику, в том числе посредством формирования соответствующего общественного мнения, фиксация максимального размера административного штрафа на уровне трехсот тысяч рублей для должностных лиц и пятисот тысяч рублей для юридических лиц не может рассматриваться как лишенная достаточных конституционных оснований».
Данные рассуждения представляются не лишенными некоего лукавства, поскольку штраф в размере 300 000 руб. для физического лица и 500 000 руб. для юридического лица за деяние, не повлекшее наступления вреда, явно не отвечают требованиям адекватности, соразмерности и, соответственно, справедливости.
В особом мнении судья признает положения закона дискриминационными, поскольку согласно статье 13 (часть 4) Конституции Российской Федерации «общественные объединения равны перед законом», а следовательно, дискриминация кого-либо из них вступает в противоречие с требованиями основного закона. Однако положения пункта 6 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» отступают от этого принципа, закрепляя неравенство некоммерческих организаций, включая общественные объединения, в зависимости от источников их финансирования.
Дополнительно необходимо добавить, что изменения в Уголовный кодекс в части дополнения его ст. 330.1 еще не были предметом разбирательства в Конституционном суде.
В части противоречия ст. 330.1 УК РФ законодательству нужно отметить, что судебной практики по применению данной статьи в настоящий момент не существует.
«Злостное уклонение от исполнения обязанностей по представлению документов, необходимых для включения в предусмотренный пунктом 10 статьи 13.1 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, наказывается штрафом в размере до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет, либо обязательными работами на срок до четырехсот восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо лишением свободы на тот же срок».
Согласно ст. 14 УК РФ преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное настоящим Кодексом под угрозой наказания.
Одним из основных признаков преступления является его общественная опасность, причем общественная опасность повышенная. Как известно, некоторые административные правонарушения имеют состав, аналогичный составу преступления, но в силу малозначительности общественной опасности преступлением не являются.
Соответственно, различаются и наказания: административное и уголовное.
Классический пример: ст. 7.2 КОАП РФ (мелкое хищение) и ст. 158 УК РФ (кража) — одинаковые по составу, но различные по степени причинения вреда и различные по санкциям.
Административное наказание не может равняться или быть тяжелее наказания уголовного за деяние, имеющее аналогичный состав.
Однако из анализа санкций ст. 19.34 КОАП РФ и ст. 330.1 УК РФ видно, что наказание в виде штрафа размером в 300 000 рублей в одинаковой мере может быть применено в обоих случаях: и при административном наказании, и при уголовном.
Законодательно не определено понятие «злостности уклонения», что может повлечь значительные трудности при установлении состава преступления и несет явную угрозу его произвольного применения. Комментаторы закона расходятся в определении «злостности уклонения» применительно к ст. 330.1 УК РФ. А как «злостность» будет понимать правоприменитель, можно только догадываться. Однако т.к. правовая логика, логика правотворческого органа и правоприменительных органов может не совпадать, то отсутствие в законе определения «злостности» может привести к произвольному применению закона.
Это не так. Исследование «Левада-Центра», проведенное в сентябре 2012 года, показало, что 62% опрошенных в целом отрицательно воспринимают смысл этого понятия, при этом 39% считают, что это словосочетание описывает «шпиона, представителя спецслужб другого государства, засланного в страну, разведчика», а 22% — «скрытого внутреннего врага, действующего внутри России в интересах других стран, "пятую колонну"».
Именно россияне, а не законодатели, правы: в лингвистическом заключении, подготовленном Институтом русского языка им.Виноградова Российской Академии наук, отмечается, что в результате употребления термина «иностранный агент» в советской пропаганде 20-30-х годов у этого словосочетания сложилась устойчивая ассоциация с «действиями в интересах другого и при этом враждебного государства». Лингвисты приходят к выводу, что «интерпретация словосочетания "иностранный агент" как нейтрального, не имеющего указанной коннотации, противоречит осмыслению этого словосочетания большинством носителей современного русского языка и его использованию этим большинством в речевой практике».
Это не так, а если и так, то результат достигнут ровно обратный. В соответствии с законодательством и ведомственными нормами, регулирующими деятельность НКО, каждая общественная организация, имеющая иностранные источники финансирования, ежегодно подробно отчитывается о них в Минюст, который, в свою очередь, обязан публиковать эти отчеты на своем сайте. Все данные об источниках финансирования российских НКО давно доступны любому гражданину России, имеющему доступ к интернету.
Кроме того, на практике практически все серьезные иностранные благотворительные фонды в качестве условия выделения донорской помощи просят НКО размещать соответствующую информацию (логотип) на публичных материалах, подготовленных с помощью выделенных средств.
Правоприменительная практика закона об «иностранных агентах», наоборот, привела к большей непрозрачности: многие НКО боятся последствий публичного декларирования поддержки со стороны иностранных фондов и ограничиваются официальными отчетами в Минюст.
Этот аргумент не соответствует ни нормам закона, ни его правоприменительной практике. Нормы закона носят ограничительный и дискриминационный характер по отношению к НКО-«иностранным агентам», а практика приводит к резко возрастающей административной и финансовой нагрузке, постоянным проверкам и судебным разбирательствам, имиджевым потерям и стигматизации общественной деятельности. Более 20 НКО в результате действий закона уже предпочли самоликвидироваться и прекратить свою деятельность.
Это не соответствует действительности. Даже если не принимать во внимание аргументацию лингвистов и социологов, представление НКО как проводника интересов своих доноров не соответствует ни законодательству о некоммерческих организациях, ни реально наблюдаемой практике. НКО действуют в собственных интересах и интересах своих подопечных, что четко отражается в уставе. Доноры, желающие поддержать деятельность того или иного НКО, не могут влиять на деятельность и миссию организации — это прерогатива учредителей, руководящих органов и членов.
Это лакейская психология и основа логики спецслужб, которая и легла в основу закона об «иностранных агентах». В случае с НКО и шире — гражданским обществом как сферой деятельности и набором ценностей — это не так. Люди во всем мире стремятся к коллективной деятельности ради достижения своих идеалов. Для их практической реализации требуются в том числе и финансовые ресурсы. Финансирование международных благотворительных фондов устроено на конкурсной и проектной основе. Это означает, что сами НКО обращаются в тот или иной фонд с просьбой о донорской поддержке конкретного проекта, задачи и цели которого определяют сотрудники самой организации. Ровно так же, на уровне частной благотворительности, человек, перечисливший деньги на лечение больного ребенка, не в состоянии влиять на его воспитание и политические взгляды, а ребенок не становится проводником интересов благотворителя.
Владимир Путин, активно поддерживавший принятие этого закона, заявлял, что по всей России действует целая сеть из 654 НКО с иностранным финансированием, получивших только за 3-4 месяца (после принятия закона) в 2012-2013 гг. около 1 миллиарда долларов. К данному моменту эта информация так и не получила никакого подтверждения: в реестр внесено менее 100 организаций, их совокупный годовой бюджет не превышает и десятой доли озвученной суммы, а все государственные органы, в которые российские НКО направляли запросы с просьбой раскрыть список этих организаций и их источники финансирования, отказались предоставлять такие данные.
Российские НКО подвергаются пристальному контролю и надзору со стороны множества различных государственных ведомств, включая Минюст, прокуратуру, Росфинмониторинг и налоговую службу. Все доходы и расходы НКО в деталях известны государству. Поэтому именно НКО — самый невыгодный инструмент для подготовки каких-либо неправомерных действий, а тем более — революций. Кроме того, Следственный комитет и Федеральная служба безопасности наделены достаточными полномочиями и возможностями для обнаружения, пресечения и наказания подобных действий, однако до сих пор ни о каких уголовных делах о подготовке к революции или свержению конституционного строя против НКО и их руководителей ничего не известно.
«Мягкая» сила (soft power) по определению — способность склонять людей на свою сторону и к своим идеям с помощью привлекательности самих идей, а не с помощью принуждения или денег. Безусловно, иностранные государства могут пытаться использовать российские НКО как средство продвижения своих идей. Но западные государства предпочитают делать это официально и открыто, по преимуществу через такие инструменты, как культурные центры при посольствах или специализированные организации вроде British Council, продвигающих культуру и ценности соответствующих стран.
Бороться с «мягкой» силой «твердой», т.е. с помощью запретов и давления, не только не эффективно — это означает еще и расписаться в отсутствии собственных идей, которые могли бы привлекать и граждан России, и людей в других странах.
Россия, всячески препятствуя распространению в России западных ценностей, одновременно активно практикует собственную «мягкую» силу, которая не сталкивается с препятствием со стороны западных стран: ежегодно Россия расходует из госбюджета миллиарды рублей на поддержание телеканала Russia Today, чья официальная задача сводится к продвижению позиции российских властей в других странах, и неведомое количество денег на поддержание за границей различных пророссийских групп влияния, политических партий и НКО, отстаивающих так называемые традиционные ценности.
Иностранные деньги — залог автономии НКО от государства. Многие НКО выполняют функцию watchdog: их задача сводится к контролю над государственными органами, фиксации нарушений прав человека чиновниками, борьбе с коррупцией. Выполнять эту функцию внутреннего и общественного критика на бюджетные средства в России — проблематично: несмотря на наличие такого инструмента, как гранты для НКО президента России, большинство правозащитных организаций не выигрывают соответствующий конкурс, а большая часть выделяемых средств уходит на финансирование различных групп поддержки текущей власти.
Кроме того, начиная с 2001 года политическое руководство страны сознательно транслировало нетерпимое отношение к бизнесу, который жертвует средства общественным организациям, занимающим мало-мальски критическую позицию по отношению к действиям власти. Наиболее яркий сигнал бизнесу был послан на примере фонда «Открытая Россия», который прекратил свое существование вскоре после ареста Михаила Ходорковского и национализации ЮКОСа. В новейший период санкций не избежал даже просветительский фонд «Династия» Дмитрия Зимина, основателя компании «Вымпелком».
Да, и в противном случае их существование было бы бессмысленным: люди занимаются некоммерческой и общественной деятельностью, чтобы «сделать мир лучше», ради реализации своих идеалов. Соответствующее право дано общественным организациям Конституцией России и законом об НКО. Но важно и то, что именно и как НКО делают: они не борются за власть, не являются партиями и не занимаются избирательными кампаниями. Во всем мире деятельность гражданского общества называют не политической деятельностью, а общественной, и хотя она тоже носит политический оттенок в смысле стремления к достижению конкретных целей, такую политику называют «гражданской» в противовес политике партийной. Закон об «иностранных агентах» уравнивает эти понятия, а на практике вводит запрет на гражданскую и общественную деятельность, если она не санкционирована властью.
Существует этический и прагматический ответ. В своем большинстве сообщество российских общественных организаций считает недопустимым называть себя чьим-либо агентом и надевать на себя «желтую звезду», поскольку это не соответствует ни действительности, ни духу их организаций. В некоммерческом секторе по преимуществу работают энтузиасты и идеалисты, для которых слова не просто формальность. И такую позицию самих НКО необходимо учитывать, какой бы смешной она не казалось практикам: в основе гражданского общества лежит именно этика и ценности, а не прагматика.
Тем не менее, большинство руководителей НКО прагматически понимают настоящую цель этого закона, тем более, что она уже хорошо просматривается через практику его применения. Признание себя «иностранным агентом» неминуемо приводит к дальнейшему расширению возможностей давления на такую организацию, к крупным штрафам, судебным разбирательствам и/или к блокированию или прекращению деятельности НКО.
Это не так. Схожесть этих законов ограничивается названием. Foreigner Agent Registration Act, принятый в США в 1938 году, изначально был направлен на борьбу с нацистской и большевистской пропагандой. Однако в 60-е закон был существенно изменен, и теперь он является частью так называемого лоббистского законодательства. В соответствующий реестр — после представления существенных доказательств — попадают организации, занимающиеся лоббизмом в интересах иностранных государств или компаний. НКО, занимающиеся общеполезной деятельностью, не подлежат регистрации как «иностранные агенты» вне зависимости от источника их финансирования. Сейчас в реестре FARA находится только две коммерческие организации, связанные с Россией или российским финансированием, — это пиар-агентство Ketchum, выполнявшее заказы российского правительства и «Газпрома», и Endeavor Law Firm, представлявшая интересы министерства иностранных дел РФ и Олега Дерипаски. Ни связанные с Кремлем НКО, действующие в США, ни какие-либо иные международные общественные организации в американском реестре FARA не числятся.
Более того, подобное регулирование деятельности НКО, получающих финансирование из иностранных и международных фондов, вообще не практикуется в странах развитой демократии: Россия является единственной страной-членом Совета Европы, в которой существуют нормы, ограничивающие деятельность общественных организаций, получающих иностранное финансирование. Однако законы, аналогичные российскому и действительно препятствующие деятельности НКО, в мировой практике все-таки существуют: в странах «восточной» политической культуры, таких как Таджикистан, Узбекистан, Киргизия и т.д.
Жалоба в Страсбургский суд на закон об «иностранных агентах», 19.07.2013, Ассоциация “Голос” и др.
Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.Г. Ярославцева
Закон об иностранных агентах: результаты первого года проверок, 20.11.2013, ИАИ «Закрытое общество»
Экспертное заключение Комитета гражданских инициатив на проект Федерального закона №102766-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента»
http://akudrin.ru/upload/nauch/%D0%AD%D0%BA%D1%81%D0%BF%D0%B5%D1%80%D1%82%D0%BD%D0%BE%D0%B5%20%D0%B7%D0%B0%D0%BA%D0%BB%D1%8E%D1%87%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B5%20%D0%9A%D0%BE%D0%BC%D0%B8%D1%82%D0%B5%D1%82%D0%B0%20%D0%B3%D1%80%D0%B0%D0%B6%D0%B4%D0%B0%D0%BD%D1%81%D0%BA%D0%B8%D1%85%20%D0%B8%D0%BD%D0%B8%D1%86%D0%B8%D0%B0%D1%82%D0%B8%D0%B2.doc
(рус.)
Заявление Генерального секретаря Совета Европы Т. Ягланда
http://hub.coe.int/ru/web/coe-portal/press/newsroom?p_p_id=newsroom&_newsroom_articleId=1050615&_newsroom_groupId=10226&_newsroom_tabs=newsroom-topnews&pager.offset=120 (рус.)
Заявление Верховного представителя ЕС по внешним связям К. Эштон (рус.)