Закон «о нежелательных организациях»


Закон создает возможность внесудебной приостановки деятельности российских НКО, получающих финансирование из американских источников

Заключение общественного совета

Федеральный закон «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации» внес изменения в Федеральный закон «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации» (так называемый закон «Димы Яковлева»).

Закон вводит понятие «нежелательная деятельность» иностранных или международных «неправительственных организаций», запрещая их деятельность на территории России.

Разработка и принятие поправок в этот закон, определяющих понятие «нежелательная организация», проходили в 2015 году в контексте обсуждения различных вариантов контрсанкций против США и Евросоюза. Теперь как собственно иностранные, так и российские НКО, сотрудничающие с международными организациями, сталкиваются с риском принудительной ликвидации и невозможностью прогнозировать свою деятельность.

Вывод
Закон характеризуются нечеткостью формулировок, потенциальной возможностью расширительного трактования и применения. Вводимые законом нормы противоречат Конституции Российской Федерации и Европейской конвенции по правам человека, существенно осложняют деятельность НКО и вредят развитию российского гражданского общества. В связи с этим закон и поправки в него должны быть полностью отменены.


Закон и его содержание

Федеральный закон «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации». Принят Государственной думой 27 декабря 2012, одобрен Советом Федерации 28 декабря 2012 года, подписан Президентом и вступил в силу 1 января 2013 года (так называемый закон «Димы Яковлева»).

Закон запрещает усыновление детей из России гражданами США и прекращает действие заключенного с США соглашения по вопросам усыновления. Кроме того, закон вводит запрет на въезд и другие санкции против граждан США, причастных к нарушениям прав человека или к нарушению прав российских граждан, создает возможность внесудебной приостановки деятельности российских НКО, получающих финансирование из американских источников. В данном заключении рассматриваются аспекты закона, относящиеся к деятельности НКО, а вопросы усыновления рассмотрены в отдельном заключении.

Федеральный закон от 23.05.2015 № 129-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ». Принят Государственной Думой 19 мая 2015 года, одобрен Советом Федерации 20 мая 2015 года, подписан Президентом 23 мая 2015 года.

Закон, в частности, вводит понятие «нежелательная деятельность» иностранных или международных «неправительственных организаций», наделяя Генеральную прокуратуру и Министерство иностранных дел правом определять список этих организаций. Деятельность «нежелательных» организаций запрещается на территории России, а кредитным организациям запрещается принимать от них средства. Закон запрещает распространять информацию подобных организаций и вводит как административную, так и уголовную ответственность для физических и юридических лиц за осуществление деятельности (или за участие в ней) «нежелательных» организаций.

В рамках административного кодекса для частных лиц предусмотрены штрафы от 5 до 15 тысяч руб., для должностных лиц — до 50 тысяч руб., для юридических лиц — до 100 тысяч руб. Преследование в уголовном порядке предусматривает штрафы (до 500 тысяч руб.), обязательные работы (до 360 часов), принудительные работы (до 5 лет) и лишение свободы (от 2 до 6 лет).

Эти нормы вводятся с помощью внесения поправок в закон «Димы Яковлева» «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации», а также в статьи 284.1 УК РФ и 20.33 КоАП РФ.

Общественно-политический контекст

Законопроект был внесен в Госдуму 10 декабря 2012 года как «ответный шаг» на принятый в США «акт Магнитского», который вводил санкции против ряда российских должностных лиц, причастных, по мнению американских властей, к гибели юриста Сергея Магнитского. Изначально российский «ответ» содержал только статьи, позволяющие создать аналогичный санкционный список против граждан США, — именно в таком виде законопроект был внесен в Госдуму и одобрен ею в первом чтении. Положения о запрете на усыновление и санкциях против российских НКО были добавлены в законопроект только ко второму чтению.

Разработка и принятие поправок в этот закон, определяющих понятие «нежелательная организация», проходили в 2015 году в контексте обсуждения различных вариантов контрсанкций против США и Евросоюза. В сопроводительной записке к законопроекту необходимость его принятия обосновывается противодействием международному терроризму и экстремизму, однако сам автор закона, депутат Госдумы Александр Тарнавский, неоднократно упоминал иностранные коммерческие компании как объект регулирования данного закона, другие депутаты предлагали проверить на «нежелательность» конкретные иностранные и российские НКО. И по факту, и по смыслу закон стал развитием «антисиротского закона» в части ограничения деятельности НКО, взаимодействующих с иностранными организациями и фондами.

Последствия для НКО

Закон предполагает приостановление деятельности НКО во внесудебном порядке, что противоречит не только Конституции и Европейской конвенции, но и законодательству об НКО и общественных организациях. Закон ущемляет права россиян с двойным гражданством, которым запрещено не только возглавлять, но даже быть членом российского НКО или российского подразделения международной НКО, а также финансировать НКО под угрозой приостановки деятельности организации.

При этом неоднозначные формулировки позволяют применять его не только к организациям, участвующих в политической деятельности на территории России и получающих финансирование из-за рубежа, но к любым НКО, деятельность которых «представляет угрозу интересам Российский Федерации».

Нормы закона создают возможность для ликвидации любой неугодной НКО, выводя сам процесс из правового поля: решения могут быть приняты в административном порядке, а НКО лишены права на судебную защиту. По настоящий момент эти нормы не применялись, но они не только остаются потенциальной угрозой для всех НКО. Чуть позже они были расширены с помощью поправок 2015 года, получивших название уже применяющегося закона о «нежелательных организациях».

Избыточность регулирования

Деятельность иностранной неправительственной организации может быть признана «нежелательной», если она представляет угрозу основам конституционного строя, обороноспособности или безопасности государства. Однако у государства уже есть все необходимые инструменты и законодательная база для предотвращения подобной активности.

Регулирование в сфере безопасности существует на международном и на национальном уровне.

За последние 15 лет Россия подписала Шанхайскую конвенцию о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмомКонвенцию Совета Европы о предупреждении терроризмаМеждународную конвенцию о борьбе с финансированием терроризма и ряд других международных актов.

Внутри страны действует достаточно жесткое и обширное законодательство, позволяющее пресекать любую деятельность, угрожающую национальной безопасности: это федеральные законы «О противодействии терроризму», «О противодействии экстремистской деятельности», «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». В частности, на базе этого законодательства появились списки «запрещенных организаций» и «запрещенной литературы», признанных террористическими или экстремистскими.

Размытость понятия «неправительственная организация»

Термин «иностранная неправительственная организация» впервые упоминается в российском законодательстве и в анализируемом законе никак не определяется. При этом законодатель сознательно не использовал привычный для российского законодательства термин «некоммерческая организация», определению которой посвящен целый закон, тем самым создавая возможность для произвольного и расширительного толкования термина.

Это нарушает принцип правовой определенности, что не только провоцирует дальнейшее нарушение прав человека правоприменителем, но и создает серьезные риски для иностранных инвестиций, поскольку с уверенностью утверждать, что коммерческие компании не являются объектом данного закона, невозможно.

Основания для признания деятельности «нежелательной»

В законе не содержится закрытого списка причин для признания той или иной деятельности «нежелательной». Возможные причины сформулированы через абстрактные и общие понятия, такие как «основы конституционного строя», «национальная безопасность» и «обороноспособность». При этом закон не требует от Генеральной прокуратуры, наделенной правом признавать деятельность той или иной «иностранной неправительственной организации», не только доказывать факт такой «нежелательности» в суде, но и вообще не предполагает какую-либо выработку и публикацию мотивировки решения о внесении организаций в список «нежелательных».

Участие в «нежелательной» деятельности также не определено законом, что потенциально дает возможность привлечь к административной и уголовной ответственности любого гражданина России, вольно или невольно соприкоснувшегося с активностью или информацией, исходящей от «нежелательных» организаций.

Внесудебный порядок и отсутствие права на защиту

Закон не предусматривает никакой судебной процедуры на стадии внесения организации в реестр «нежелательных» организаций. Решение принимается в административном порядке: этим правом наделяется Генеральный прокурор или его заместитель. Единственное прописанное ограничение — необходимость согласовывать это решение с Министерством иностранных дел. При этом отсутствие необходимости мотивировать решение фактически лишает организации, внесенные в соответствующий список, права на последующее судебное обжалование.

Согласно руководящим принципам ОБСЕ и Совета Европы (Россия является полноправным членом этих организаций), такое жесткое вмешательство государства в деятельность организаций, как принудительное прекращение их деятельности, возможно исключительно в судебном порядке.

Чрезмерность вводимых ограничений и наказания

Закон напрямую нарушает право на свободу ассоциаций. Конституция России предусматривает потенциальную возможность ограничения прав человека в случаях, необходимых для защиты национальной безопасности, но требует от законодателя и правоприменителя придерживаться в этих случаях необходимого минимума и следовать судебной процедуре. В анализируемом законе налицо ограничение прав человека, но судебная процедура их ограничения не предусмотрена и принцип минимальности не соблюдается.

Одновременно вводимые административные и уголовные наказания противоречат принципу соразмерности наказания общественной опасности преступления, однозначно прописанной в российском законодательстве: предусмотренные законом сроки лишения свободы сравнимы с наказанием за убийство или террористическую деятельность.

Последствия для бизнеса и НКО

Спекуляции вокруг возможного применения закона против коммерческих компаний могут иметь серьезное воздействие на инвестиционный климат. Все публичные компании обязаны включать в свои инвестиционные проспекты и отчеты анализ рисков, и наравне с иными регулирующими нормами в будущих отчетах будет упоминаться и закон о «нежелательных» организациях.

Как собственно иностранные, так и российские НКО, сотрудничающие с международными организациями, сталкиваются с риском принудительной ликвидации и невозможностью прогнозировать свою деятельность. Кроме того, правоприменительная практика, которая пока включает в себя исключительно внесение в реестр «нежелательных» организаций американского благотворительного фонда National Endowment for Democracy (NED), уже значительно сократила легальный доступ российских НКО к финансовым ресурсам: после соответствующего решения о прекращении своей деятельности в России заявил не только сам NED, но и ряд других фондов.

Заключение

Федеральный закон «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации», а также поправки в него, получившие название «закон о нежелательных организациях», характеризуются нечеткостью формулировок, потенциальной возможностью расширительного трактования и применения. Вводимые законом нормы противоречат Конституции Российской Федерации и Европейской конвенции по правам человека, существенно осложняют деятельность НКО и вредят развитию российского гражданского общества. В связи с этим закон и поправки в него должны быть полностью отменены.
 





Санация права

Добавляйтесь в друзья